Achtergrond: Hollandse oorlogslogica

[waterfiets]

(Weer actueel vanwege de uitlatingen van minister Bot ...)

Hollandse oorlogslogica (12 juni 2004)

De aanwezigheid van Nederlandse militairen in Irak is gisteren met acht maanden verlengd. Nederland steunde het Amerikaanse besluit om de oorlog tegen Irak (19 maart - 1 mei 2003) zonder VN-mandaat te beginnen. Hoe kwam de regering tot haar besluit? Over twijfelende inlichtingendiensten, kritische ambtenaren, en een gehinderde Tweede Kamer.

I Nederland steunt de oorlog

Begin vorig jaar, als oorlog in Irak onafwendbaar wordt, besluit het demissionaire kabinet-Balkenende I een werkgroep te benoemen die de lopende zaken rond de crisis gaat coördineren. Ambtenaren van bijna alle ministeries vormen `Stuurgroep 1441', naar de resolutie van de Verenigde Naties (VN) waar het die dagen om draait.

Op 12 februari 2003, vijf weken voordat de Amerikanen en Britten Irak binnenvallen, stuurt het ministerie van Algemene Zaken de stuurgroep een vertrouwelijke notitie. Onderwerp: de `communicatielijn met de bevolking'. De notitie constateert dat Nederland ,,in meerderheid kritisch'' staat ten opzichte van actie tegen Irak. Daarbij komt dat het vertrouwen in de overheid ,,historisch laag'' - een ,,complicerende factor''. Het is daarom zaak om ,,met één mond te spreken''. Maar heel belangrijk, zo staat in het document, is dat de bevolking duidelijk wordt gemaakt dat het debat over oorlog niet het zicht vertroebelt op dat waarom alles begonnen is: Saddam Hussein die twaalf jaar de wereld `om de tuin leidde'.

Het is het doorslaggevende argument voor Nederland om de oorlog te steunen. Keer op keer wordt het onderstreept, steeds nadrukkelijker als er onthullingen komen over het verstrekken van onjuiste informatie of het `opleuken' van de gegevens over de Iraakse massavernietingswapens: Nederland stond vooral achter de Amerikanen en Britten omdat Irak jarenlang resoluties schond door niet goed mee te werken aan ontwapening. Dát was, zoals de regering het noemt ,,de kernreden''. In een brief aan de Tweede Kamer op 22 augustus 2003, bijna vier maanden nadat president Bush de oorlog officieel beëindigd verklaarde, staat het in één zin: ,,Niet het bewijs van de aanwezigheid van massavernietigingswapens in Irak, maar de wederom gebleken onwil van het regime van Saddam Hussein om de laatste kans aan te grijpen die met Veiligheidsraadresolutie 1441 werd geboden om door actieve medewerking aan de wapeninspecties opheldering te verschaffen aan de wereldgemeenschap met betrekking tot gegronde vragen over de Iraakse massavernietigingswapens, heeft voor de Nederlandse regering de doorslag gegeven.''

Maar toch.

De ontwapening van Saddam ging toch om massavernietigingswapens? Sterker: voor de landen die de oorlog voerden, de Verenigde Staten en Groot-Brittannië, gaf juist de aanwezigheid en acute dreiging van de massavernietigingswapens de doorslag om militair in te grijpen. De strijd begon ,,om Saddam Husseins vermogen tot oorlogvoering te ondermijnen'', zei president Bush op de avond dat de oorlog van start ging.

Bladerend in Kamerstukken en kabinetsbrieven, valt op dat ook de Nederlandse regering soortgelijke uitspraken deed. In een debat op 5 september 2002 zegt toenmalig minister van Buitenlandse Zaken De Hoop Scheffer: ,,De legitimatie voor optreden van de internationale gemeenschap ligt voor mij nagelvast in de kwestie van de massavernietigingswapens.'' Zijn collega Kamp (Defensie), een half jaar later, op 12 februari 2003, over de massavernietigingswapens: ,,Als die verdwijnen, hoeft daar niets te gebeuren. Er wordt dan niets aangevallen. De vlag kan dan in top.''

Er is nog een reden waarom de kwestie van de massavernietigingswapens niet makkelijk naar de achtergrond kán worden geschoven. Weliswaar is steeds het schenden van resoluties beklemtoond, maar óók dat het kabinet dat zelfstandig, via de eigen inlichtingendiensten, heeft beoordeeld. Dat was ,,een eigen verantwoordelijkheid'' (premier Balkenende), ,,een volstrekt soevereine afweging'' (voormalig minister van Buitenlandse Zaken De Hoop Scheffer), ,,onze eigen afweging'' (minister Kamp van Defensie).

Hoe werd die afweging gemaakt? En wat waren de bevindingen? Bij het beantwoorden van deze vragen kan je alleen maar tot een conclusie komen als je de gegevens over de Iraakse massavernietigingswapens beoordeelt. En juist daarover is de afgelopen tijd veel onrust ontstaan. In de VS en Groot-Brittannië lopen inmiddels parlementaire onderzoeken. In Nederland wil het kabinet daar niet aan en is de Kamer in algemene bewoordingen geïnformeerd. Zo vertelde Minister Bot (Buitenlandse Zaken) op 19 februari dat het ging om ,,het dreigingsbeeld zoals dat toen ervaren is'', een dreiging die ,,in gemoede zo overtuigend was dat de regering die stap (steun geven aan de oorlog, red.) redelijkerwijze kon zetten''. Hij zei er ook bij dat het ,,geen zin'' had om ,,weer eens in dat potje te gaan roeren''.

Maar strookten de Nederlandse conclusies over de massavernietigingswapens met de inmiddels gebleken onjuistheden en onzorgvuldigheden uit de VS en Groot-Brittannië? Of waren de Nederlandse diensten genuanceerder? En hoe gedetailleerd werd de Nederlandse Tweede Kamer daar dan over ingelicht?

Het zijn niet de enige vragen die er nog leven over de Nederlandse steun aan de oorlog in Irak. Er is een tweede elementair aspect: de juridische grondslag voor het Nederlandse besluit achter de Amerikanen en de Britten te staan. Ook daarover schreef het ministerie van Algemene Zaken een vertrouwelijke notitie, op 3 april 2003, precies twee weken na het begin van de oorlog. De notitie was opgesteld door de Rijksvoorlichtingsdienst en beschreef voor alle bewindslieden de `woordvoeringslijn' over het regeringsstandpunt. Met name de juridische dimensie komt aan bod. Nederland steunde immers een oorlog waarvoor geen nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad was aangenomen, waar drie permanente leden van die Veiligheidsraad tegen waren en waar secretaris-generaal Kofi Annan zich scherp tegen had gekeerd: ,,Er bestaat geen substituut voor de unieke legitimiteit die de Veiligheidsraad van de VN kan verschaffen'', aldus Annan. Het kabinet was zich ervan bewust dat het met zijn standpunt het verwijt kon krijgen zich buiten de internationale rechtsorde te plaatsen. Ook een groot aantal volkenrechtdeskundigen, zo was gebleken uit publicaties in binnen- en buitenland, had een gewapend optreden zonder expliciete resolutie van de Veiligheidsraad onrechtmatig genoemd.

De RVD-notitie raadt bewindslieden aan om journalisten te vertellen dat ook Nederland zo'n resolutie ,,wenselijk'' had gevonden. Maar ,,noodzakelijk'' was het volgens de regering niet, omdat eerdere resoluties over Irak ,,voldoende basis'' voor een oorlog boden.

Maar was dat wel zo vanzelfsprekend? Op welke manier kwam die redenering eigenlijk tot stand? En dacht men binnen de betrokken departementen hetzelfde over wat premier Balkenende in een Kamerdebat op 18 maart van dat jaar omschreef als ,,een sluitende juridische redenering''?

II Massavernietigingswapens

Om oorlog tegen Irak te beginnen benadrukte de Nederlandse regering altijd dat het spoor, in de woorden van toenmalig minister De Hoop Scheffer ,,heel uitdrukkelijk langs de Veiligheidsraad'' moest lopen. Maar toen die Veiligheidsraad het in maart 2003 niet eens werd over gebruik van geweld, maakte het kabinet zijn `eigenstandige afweging'. Nederland steunde de oorlog. Het gaat niet aan ,,of militair optreden mag, maar of het moet'', zei de regering.

Het beeld over het gevaar en de acute dreiging van de Iraakse massavernietigingswapens was destijds door de VS en Groot-Brittannië stevig aangezet. Premier Blair had in september 2002 een rapport gepresenteerd waaruit moest blijken dat Irak chemische en biologische wapens in 45 minuten kon activeren. De Amerikaanse president Bush zei een maand later dat het gevaar van Saddam ,,nu al duidelijk aanwezig is en alleen maar groter wordt''. Minister Powell van Buitenlandse Zaken hield op 5 februari 2003 een powerpoint-presentatie in de Veiligheidsraad over de Iraakse massavernietigingswapens. Hij zei: ,,Wat we u geven zijn feiten en conclusies, gebaseerd op gedegen inlichtingenwerk.''

De Nederlandse regering was onder de indruk. ,,Dit is bewijsmateriaal'', zei premier Balkenende, ,,dat valt niet te ontkennen.'' Ook minister De Hoop Scheffer noemde de gegevens ,,overtuigend''. Hij schreef de Kamer: ,,Veel van wat door Powell naar buiten wordt gebracht is reeds langer in inlichtingenkringen bekend en is in lijn met hetgeen uit Nederlandse inlichtingenbronnen is gebleken.''

Drie weken geleden zei Powell over de bronnen voor zijn verhaal in de Veiligheidsraad dat die ,,onnauwkeurig en verkeerd en in sommige gevallen willens en wetens misleidend'' waren. De zwartepiet ging naar de inlichtingendiensten. Dat maakt de vraag des te prangender hoe de Nederlandse veiligheidsdiensten, die immers hun eigen afweging maakten, hebben geopereerd. Tot nu toe is daarover geen gedetailleerde informatie naar buiten gekomen. Wel heeft de Tweede Kamer meermalen gedebatteerd over de informatievoorziening en de eigen beoordeling van de regering over de massavernietigingswapens. Op 28 augustus 2003 bijvoorbeeld, toen minister Kamp zei dat de Kamer alle informatie heeft gekregen ,,die van belang en relevant is''. Details kon de bewindsman niet geven, omdat die het werk van de inlichtingendiensten in gevaar zouden kunnen brengen. Uitgaande van het vertrouwen ,,dat het parlement in de regering mag hebben'', was het volgens Kamp ,,verantwoord'' dat de Kamer ,,genoegen neemt met de informatie die namens de regering is verschaft''.

Maar over welke informatie beschikte de regering eigenlijk?

Vaststaat dat de premier en de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie elke week, soms elke dag, analyses kregen van de inlichtingendiensten. Die waren gebaseerd op gegevens van de VN-wapeninspecteurs, van het Internationaal Atoomagentschap, beperkte eigen informatie en vooral van gegevens van Amerikaanse en Britse zusterdiensten. De informatie werd getoetst door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). Vooral de laatste speelt in de Irak-crisis een belangrijke rol. De MIVD heeft Irak al langer in het vizier, zo blijkt uit zijn jaarverslagen. Daarin wordt een, in vergelijking met de Amerikaanse en Britse informatie, voorzichtig beeld geschetst. Zo noemt de Dienst het in 2002 ,,mogelijk'' dat Irak nog over chemische wapens beschikt die men ,,mogelijk'' heeft verborgen. Dat het land een acute dreiging voor de buitenwereld is, staat voor de MIVD niet vast: ,,Alleen met omvangrijke buitenlandse hulp zou Irak in staat zijn geweest een ballistische raket met een bereik van 1000 km of meer te ontwikkelen.''

Had de inlichtingendienst reden om, vóórdat de oorlog begon, die voorzichtige houding aan te passen?

NRC Handelsblad heeft, op basis van strikte anonimiteit, de afgelopen maanden met bronnen kunnen praten binnen het ministerie van Defensie en de MIVD. Ook heeft de krant inzage gehad in een aantal geheime documenten, afkomstig van het departement en de dienst zelf. Ze zijn opgemaakt in de zomer van 2003, toen steeds meer vragen ontstonden over de aanwezigheid van massavernietigingswapens, zoals die vóór de oorlog door met name de Amerikanen en Britten naar buiten is gebracht. Naar aanleiding daarvan analyseerde de MIVD zijn bronnen, de beoordelingen die daarbij gegeven zijn, hoe deze informatie is doorgegeven aan het ministerie en hoe de ministers op hun beurt de Kamer hebben ingelicht.

Verschillende bronnen benadrukken dat er, in de aanloop naar de oorlog, maar weinig informatie is binnengekomen die nieuw was voor de MIVD. De presentatie van Powell in de Veiligheidsraad bijvoorbeeld, gaf ,,geen enkele reden om af te wijken'' van wat in vaktermen het `normbeleid Irak' heet. Daarbij moet, zo benadrukt een betrokken bron, de werkwijze van een inlichtingendienst niet uit het oog worden verloren: de vergaarde informatie is belangrijk, maar waar het uiteindelijk om gaat is wat voor conclúsies de Dienst trekt uit die informatie. En vervolgens wat de politiek daar weer mee doet. In een analyse die deel uitmaakt van een vertrouwelijke Defensie-nota van 23 juli 2003 zegt de MIVD daarover: ,,Dezelfde informatie van onze Amerikaanse zusterdienst kan binnen de Amerikaanse en Nederlandse politiek tot verschillende conclusies leiden. Andere belangen spelen hierbij een rol.''

In de analyse wijst de MIVD erop dat hij als inlichtingendienst lang niet altijd achter de bevindingen van de Amerikanen en Britten is aangelopen: ,,Naar de mening van de MIVD is de informatie die is verkregen van de Amerikaanse en Britse zusterdiensten over het algemeen correct geweest. Wel bestonden er verschillen van mening over de conclusies die aan de gegevens verbonden konden worden. (...) De MIVD is, ondanks het feit dat er beperkt andere bronnen voorhanden waren, regelmatig tot andere conclusies gekomen dan de Amerikaanse en Britse politieke leiders presenteerden.''

Op welke concrete punten de Nederlanders andere afwegingen maakten dan de Amerikanen en Britten is slechts aan te geven als alle MIVD-rapportages zouden worden vergeleken met de uitlatingen van de Amerikanen en de Britten én met de manier waarop de Nederlandse ministers die weer doorgaven aan de Kamer. Die informatie is niet publiekelijk beschikbaar. Maar hoe nauwgezet het kabinet het parlement informeerde, is wel af te leiden uit een vertrouwelijke notitie (1 augustus 2003) van de Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie aan minister Kamp. Voor de notitie leverde de MIVD informatie over bronnen, werkwijze en kennisniveau van de dienst. Onder het kopje `informatievoorziening Tweede Kamer' gaat het stuk in op mededelingen die aan het parlement zijn gedaan en op de vraag of die overeenkomen met de zienswijze van de MIVD. Ook wordt een aantal voorbeelden genoemd. Zo wordt verwezen naar een brief van 4 september 2002, waarin De Hoop Scheffer schrijft: ,,Er bestaat naar mijn mening geen twijfel dat Irak na het vertrek van de VN wapeninspecteurs (UNSCOM) (..) is doorgegaan met ontwikkeling van met name biologische en chemische wapens. De dreiging die daarvan uitgaat is reëel en wordt, naarmate de tijd verstrijkt, steeds ernstiger.''

De MIVD plaatst daar een kanttekening bij. De Defensie-notitie constateert dat er bij de zinsnede van de minister ,,een kritische noot op zijn plaats is.(..) De MIVD heeft steeds gesteld dat Irak over de mogelijkheid beschikte om de productie op korte termijn te hervatten en dat moest worden aangenomen dat Irak sinds het vertrek van de wapeninspecteurs een grotere vrijheid van handelen heeft gekregen, maar er is niet in concrete bewoordingen gesteld dat Irak de productie van chemische en biologische middelen na het vertrek van UNSCOM in 1998 zou hebben hervat.'' (...)

[waterfiets]

Een ander voorbeeld is de brief van 18 maart 2003 op basis waarvan de Tweede Kamer vlak vóór de oorlog debatteerde over het verlenen van politieke steun. In die brief wordt gesteld dat ,,het bezit van massavernietigingswapens (MVW) door Irak een ernstige zaak is''. Verderop staat: ,,Alles wijst erop dat Irak nog steeds de intentie heeft zijn MVW-capaciteit te behouden, en bovendien die op een geschikt moment verder uit te bouwen.'' Ook hier past blijkbaar een nuance. De uitspraak komt overeen met de mening van de MIVD, zo stelt de notitie, ,,als er onder capaciteit ook het begrip kennis en kunde wordt verstaan''.

In de notitie wordt ook verwezen naar het in september 2002 gepresenteerde Britse rapport waarin onder andere werd betoogd dat Irak binnen 45 minuten chemische wapens zou kunnen activeren. De presentatie was bedoeld om de actuele Iraakse dreiging aan te tonen. Maar volgens de MIVD zat er geen nieuws in de als `onthullingen' gepresenteerde feiten: ,,Dat bevatte geen nieuwe concrete, onweerlegbare bewijzen ten aanzien van het Iraakse NRBC (nucleair, radioactief, biologisch, chemisch, red.) programma''. Over de `45 minuten-claim' wordt opgemerkt: ,,Het `nieuwe' feit dat sommige chemische en biologische wapens binnen 45 minuten inzetbaar zouden zijn (is) slechts een verwijzing naar bestaande Iraakse slagveldwapens zoals chemische artilleriegranaten met beperkt bereik en gelimiteerde militaire toepasbaarheid.''

De nuancerende bewoordingen worden niet op deze manier aan de Kamer doorgegeven. Minister De Hoop Scheffer zegt op 30 september 2002 (en later op 10 juni 2003): ,,De analyse in dit rapport van het streven van het Iraakse regime om in strijd met de VN-resoluties de capaciteit te verwerven m.b.t. massavernietigingswapens, alsmede de dreiging die daarvan uitgaat in het licht van de aard van het bewind in Bagdad, stemt overeen met het beeld dat de Nederlandse regering daarvan heeft.''

Hoe secuur was het kabinet met de informatieverstrekking aan de Kamer? De Defensie-notitie concludeert: ,,Over het geheel genomen komen de mededelingen overeen met of worden gedekt door de conclusies van de MIVD, een enkele keer zijn uitspraken gedaan die zorgvuldiger geformuleerd hadden kunnen worden.''

III Het recht getoetst

Vrijdag 13 september 2002 was een gedenkwaardig moment in de Irak-crisis. Die dag hield George W. Bush een toespraak bij de jaarvergadering van de Verenigde Naties in New York. Als de VN Irak niet tot ontwapening dwingen zal, zo zei de Amerikaanse president, ,,actie onafwendbaar zijn. (..) Zullen de Verenigde Naties nog het doel van hun oprichting dienen, of worden ze irrelevant?'' Een dag eerder had Kofi Annan zijn jaarrede gehouden. Ook dat was een bijzonder moment geweest. In scherpe bewoordingen had de secretaris-generaal ,,de unieke rechtmatigheid van de Verenigde Naties'' benadrukt.

Ook in Den Haag gebeurde die dag iets dat met rechtmatigheid, geweld en Irak te maken had. Piepklein, maar, zo zal later blijken, toch ook gedenkwaardig. Zonder dat het aandacht kreeg diende PvdA-kamerlid Bert Koenders vragen in bij de toen net benoemde minister van Buitenlandse Zaken Jaap de Hoop Scheffer. Het verzoek was of de bewindsman spoedadvies wilde vragen aan de Commissie Advies Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV), het belangrijkste adviesorgaan van de regering op dit terrein. ,,In het licht van eventuele militaire acties tegen Irak'' zou dit orgaan zich volgens Koenders moeten buigen over de vraag of er geweld kon worden gebruikt en of daar een nieuwe VN-resolutie voor nodig zou zijn, alsmede over ,,het concept van preventieve aanvallen''.

Binnen twee weken antwoordde De Hoop Scheffer dat een volkenrechtelijk advies ,,niet noodzakelijk'' was. Daarmee was het onderwerp van tafel. Althans, voor de buitenwacht. Want achter de schermen van de departementen van Buitenlandse Zaken en Defensie was de legitimiteit van een eventuele oorlog wel degelijk onderwerp van discussie. Daar zag men aankomen dat Nederland, dat weliswaar een Atlantische traditie heeft, maar ook een reputatie als voorvechter van het internationaal recht, voor een principiële keuze kwam te staan. Kon Den Haag de VS steunen als die, zonder specifiek mandaat van de Veiligheidsraad, op eigen houtje een oorlog zouden beginnen?

De Hoop Scheffer was er al op vooruitgelopen. Op 5 september van dat jaar, een week vóórdat Koenders zijn vragen stelde, had de minister in de Kamer gezegd dat het ,,veruit zijn voorkeur'' had om ,,een ultimum remedium (...) vast te leggen in een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad''. Maar toen PvdA en D66 een motie indienden waarin expliciet gesteld werd dat een zelfstandig, preventief optreden van de VS tegen Irak ,,overtuigende rechtsgrond ontbeert'' en dat ,,eventuele militaire acties tegen Irak vooraf getoetst moeten worden aan criteria van legitimiteit, effectiviteit en proportionaliteit'', voelde de minister daar niets voor. Hij vond dat in de motie ,,een addertje onder het gras'' zat: op deze manier liet je bij voorbaat het instrument vallen om geweld te gebruiken, aldus de bewindsman.

Niet lang daarna is De Hoop Scheffer explicieter. Als er geen consensus in de VN zou komen over Irak en één permanent lid van de Veiligheidsraad toch een veto zou uitspreken, dan ,,moeten we een coalitie maken die niet wordt tegengehouden door dat éne veto (..) Als er op slechte gronden zo'n veto komt, dan moeten we over die onvolkomenheid heen stappen'', aldus de minister in NRC Handelsblad.

Vanaf die tijd wordt het juridische vraagstuk een steeds belangrijker discussiepunt op de juridische afdelingen van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie. Regelmatig wordt een precedent genoemd: de crisis in Kosovo, waar de NAVO in 1999 vanwege de genocidedreiging en om humanitaire redenen besloot tot bombardementen, eveneens zonder mandaat van de Veiligheidsraad. Pas achteraf was er een resolutie gekomen. En achteraf had de CAVV, samen met de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), een advies over de kwestie opgesteld. Ze concludeerden in mei 2000 dat zo'n humanitaire interventie slechts toelaatbaar was ,,in extreme gevallen en bij wijze van `nooduitgang'''. Ook premier Kok had in de Tweede Kamer de grenzen aangegeven. Kosovo, waarschuwde de minister-president, betekent niet ,,dat nu de nieuwe regel is ingevoerd in het internationale verkeer dat in alle omstandigheden waarin wij dat nodig vinden humaniteit boven soevereiniteit gaat''.

Was de situatie in Irak zo dat op grond van `humaniteit' kon worden ingegrepen? Was de dreiging van de massavernietigingswapens zo groot en acuut dat er sprake was van een `extreem geval'?

Niet alleen in Nederland, ook in Engeland is er juridische discussie. De Britten proberen al sinds juli 2002 de Amerikanen ervan te overtuigen dat er een nieuwe VN-resolutie moet komen voordat geweld kan worden gebruikt. Op 8 november 2002 is het zover en wordt resolutie 1441 aangenomen, waarin Irak een `laatste kans' krijgt voor ontwapening. Weigering zal volgens de resolutie `ernstige gevolgen' hebben. Dat laatste is een tegenvaller voor de Britten. Die hadden oorspronkelijk het gebruik van geweld willen legitimeren met de term `all necessary means' (alle noodzakelijke middelen), zoals in Irak-resolutie 687 uit 1991, waarop de operatie `Desert Storm' was gestoeld. Maar onder druk van de Fransen en omwille van de unanimiteit in de Veiligheidsraad, valt men uiteindelijk terug op `serious consequences'.

Drie dagen later, op 11 november, schrijft minister De Hoop Scheffer een brief naar de Kamer over de nieuwe resolutie. Hij wijst erop dat de Veiligheidsraad bijeen zal komen als sprake is van een `material breach' door Irak. ,,De resolutie gaat niet in op de vraag welke maatregelen in dat geval genomen kunnen of moeten worden, en a fortiori ook niet op de vraag of eventueel gebruik van geweld in een nieuwe VN-resolutie moet worden bekrachtigd'', aldus de minister.

De brief volgt in grote lijnen een interne analyse die de directie Noord-Afrika Midden-Oosten/Golfstaten van het departement een dag eerder heeft gemaakt. Alleen staat in die analyse nog iets extra's. Het document wijst erop dat ,,niet is vastgesteld'' waaruit de `ernstige gevolgen' voor Irak zouden bestaan. ,,Dit impliceert niet per definitie dat het gebruik van geweld is toegestaan'', aldus de analyse. Het zijn opmerkingen die de brief naar de Kamer niet zullen halen.

Intussen gaat de discussie over het gebruik van geweld door. Met name in Londen loopt de kwestie hoog op, wat nog een Nederlands staartje zal krijgen. Volgens onderzoeken in verschillende Britse kwaliteitsmedia (The Observer, The Independent, The New Statesman), wordt premier Blair begin januari 2003 door de hoogste jurist in overheidsdienst, attorney-general Lord Goldsmith, erop gewezen dat een oorlog op basis van alleen resolutie 1441 onwettig is. Begin maart verschijnt in The Guardian een open brief van een groep vooraanstaande volkenrechtdeskundigen, die stellen dat er op grond van het internationaal recht geen rechtvaardiging is voor oorlog. De onzekerheid is zo groot dat de man die later de leiding zal hebben over de Britse troepen in Irak, Sir Michael Boyce, een garantie eist van de overheid. Hij wil, zo zal hij achteraf in een interview met The Observer (7 maart 2004) onthullen, een ,,ondubbelzinnige juridische top-dekking'' om te voorkomen dat Britse militairen ooit voor het International Strafhof terechtkomen.

Boyce krijgt zijn zin. Vijf dagen voor de oorlog begint, op 15 maart, komt de verzekering dat die rechtmatig is. Die stelling is gebaseerd op een advies van Lord Goldsmith, juist de man die een oorlog enkele weken eerder onwettig zou hebben gevonden. In de Engelse pers is volop gespeculeerd over deze vermeende draai. Sommigen, onder wie oud-minister Claire Short, zeggen dat Blair Goldsmith onder druk heeft gezet. Volgens Helena Kennedy, een topjuriste die namens Labour in het Hogerhuis zit, gebeurde dat op aandringen van de VS. Als de oorlog eenmaal begonnen is, treedt Elizabeth Wilmhurst, juriste bij het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken, af. Zij vindt dat de oorlog niet alleen op basis van resolutie 1441 kan worden gevoerd.

Het advies-Goldsmith beweert van wel. Resolutie 1441 volstaat in combinatie met eerdere Irak-resoluties, daterend uit de tijd van de Golfcrisis. Het is een redenering waar in juridische kring veel kritiek op is. Kan een twaalf jaar oude machtiging tot gebruik van geweld, gegeven in een andere context (het ongedaan maken van de invasie en bezetting van Koeweit door Irak), wel gereactiveerd worden zonder dat de Veiligheidsraad dat toestaat? Bovendien hebben drie permanente leden van die Raad (Frankrijk, Rusland en China) ,,elk automatisme inzake geweldgebruik'' uitgesloten en geëist dat de Veiligheidsraad daar een expliciet besluit over neemt. Toch volgt Blair, die tot het laatst vergeefs gelobbied heeft om alsnog een extra resolutie door de Veiligheidsraad te krijgen, het advies-Goldsmith. Op 17 maart 2003, drie dagen voor de oorlog, overhandigt hij het Britse parlement een samenvatting van het advies, wat de juridische basis zal zijn voor de interventie.

Een dag later komt die samenvatting van negen punten via de Engelse ambassade in Den Haag binnen op het ministerie van Algemene Zaken. Please use them to set out the UK's position (Te gebruiken om de Engelse positie uiteen te zetten), staat in de aanhef. Het document komt net op tijd om door premier Balkenende op 18 maart gebruikt te worden tijdens het Kamerdebat waarin wordt gesproken over de politieke steun aan de aanstaande oorlog. Balkenende wijst op het Goldsmith-rapport, heeft het over een ,,sluitende juridische redenering'' en stelt dat ,,er aan de rechtsgrond is voldaan volgens internationaal recht''. Hij doet ook iets opmerkelijks. De premier zegt dat hij het parlement ,,de uitgebreide rapportage van Lord Goldsmith (..) graag ter beschikking'' stelt. Dat is nooit gebeurd. Het kán ook niet, want het complete rapport-Goldsmith is tot op de dag van vandaag geheim. Alleen de samenvatting is vrijgegeven. Wat precies in de uitgebreide rapportage staat en of Goldsmith zijn advies inderdaad heeft aangepast, wordt momenteel onder de loep genomen door Lord Butler, die onderzoek doet naar de vraag hoe de Britse beslissing om de oorlog te beginnen tot stand is gekomen. De Tweede Kamer heeft overigens nooit meer om `de uitgebreide rapportage van Lord Goldsmith' gevraagd.

Het Britse rapport mag volgens Balkenende dan ,,een sluitende juridische redenering'' bieden ter ondersteuning van de oorlog, binnen het eigen Nederlandse ambtenarenapparaat kijkt men daar anders tegenaan. Op 28 januari 2003 schrijft de directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie bijvoorbeeld een interne notitie aan minister Kamp over de vraag of er ,,een adequate rechtsgrond aanwezig is voor een eventueel militair optreden tegen Irak''. Hij behandelt drie opties.

In de eerste plaats zelfverdediging, volgens artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties. Hiervoor is volgens hem geen bewijs omdat Irak geen land dreigt aan te vallen en ,,de internationale strijd tegen terrorisme niet concreet genoeg is noch voldoende gekoppeld aan een op dit moment zichtbare concrete aanwijzing van een ophanden zijnde aanval''. In de tweede plaats wordt het reactiveren van oude resoluties genoemd, zeg maar de redenering-Goldsmith. De notitie verwerpt dat: ,,Zorgvuldige lezing van de resoluties'' laat zien dat alleen de Veiligheidsraad zelf, ,,en dus niet slechts één of twee van haar leden, bevoegd is om een schending van deze resoluties vast te stellen en de gevolgen daarvan te bepalen''. De derde mogelijkheid is geweld na een nieuwe ,,mandaterende resolutie'' van de Veiligheidsraad. Juridisch gezien, zo concludeert de directeur Juridische Zaken, is het alleen zo'n besluit dat ,,als een grondslag zou kunnen dienen voor een rechtmatige aanval op Irak''.

Ook op Buitenlandse Zaken ziet men aanvankelijk geen sluitende juridische redenering. De directie Juridische Zaken wijst er in een vertrouwelijke notitie van 1 maart 2003 op dat in resolutie 1441 over `serious consequences' wordt gesproken en niet over `all necessary means', de formulering die de Britten zo graag wilden, juist omdat die geweld automatisch zou hebben gelegitimeerd. Die automatische legitimatie ontbreekt in de `Goldsmith-oplossing', het samenvoegen van alle andere Irak-resoluties (,,recapitulatie door 1441 van alle vorige resoluties'' wordt dat door Buitenlandse Zaken genoemd). Die ,,biedt ruimte voor interpretatie, maar kan niet per definitie worden opgevat als een machtiging tot het gebruik van geweld'', aldus de notitie. Het kabinet dacht daar dus anders over.
(...)

[waterfiets]

IV `Leren uit wat is geschied'

Hoe opereerde de Nederlandse regering op weg naar de politieke steun aan de oorlog? Op het eerste gezicht koos zij een afgewogen lijn: zij waakte ervoor niet té openlijk achter de VS te staan, hield tegelijk afstand van de harde Frans-Duitse antioorlogslijn en onderstreepte voortdurend het belang van de VN. In bijna alle Kamerdebatten werd gesteld dat een resolutie die een mandaat geeft voor geweld ,,zeer nodig zou kunnen zijn'' (De Hoop Scheffer). Maar de uiterste consequentie, slechts dan geweld steunen als zo'n resolutie er is, werd nooit getrokken. Niet voordat resolutie 1441 werd aangenomen en ook niet aan de vooravond van de oorlog. Het was, zoals de vertrouwelijke notitie van de directeur Juridische Zaken van Defensie uit januari 2003 opmerkte, een wens die nooit als eis werd geformuleerd.

Hoe consciëntieus werd de Tweede Kamer ingelicht? Die kreeg in 2003 bijvoorbeeld niet te horen dat de MIVD ,,regelmatig andere conclusies'' trok over de massavernietigingswapens dan George Bush en Tony Blair. En wat was er gebeurd als bepaalde uitspraken van de MIVD ,,zorgvuldiger'' aan de Tweede Kamer waren overgebracht? Of als de ambtelijke twijfels over de rechtmatigheid van de oorlog openbaar waren geworden?

En hoe opereerde het parlement als controleur van de regering? Vaststaat dat de Tweede Kamer gehinderd werd door de politieke ontwikkelingen. Na de verkiezingen van 22 januari 2003 veranderde de samenstelling van de Kamer drastisch, vooral door de verkiezingswinst van de PvdA, die kritisch stond tegenover de oorlog. Het demissionaire kabinet moest schipperen tussen enerzijds de lijn die in 2002 was ingezet, en anderzijds een standpunt dat ondersteund kon worden door de vermeende aanstaande coalitiepartner PvdA. Het zorgde voor een troebel debat, omdat de sociaal-democraten, met regeringsverantwoordelijkheid in het vooruitzicht, de formatie niet vanwege de oorlog wilden opblazen, maar tegelijkertijd de - kritische - achterban tevreden moesten houden. Pas toen de formatie alsnog mislukte en de PvdA in de oppositie terechtkwam, koos de partij voor een harde en veel uitgesprokener lijn, onder andere over de informatievoorziening aan de Kamer inzake de massavernietigingswapens.

Tot slot terug naar 21 oktober 2003, zeven maanden na het begin van de oorlog. In de luwte van de Erste Kamer zijn er de Algemene Beschouwingen. Ook de oorlog tegen Irak komt aan de orde. Premier Balkenende spreekt onder meer over het `pre-emptief' ingrijpen en over het feit dat ,,de internationale gemeenschap niet in staat bleek om gezamenlijk op te trekken in het Irak-dossier''. Hij zegt dat de regering de CAVV en de AIV heeft gevraagd daar een advies over te schrijven. Het advies dat minister Jaap de Hoop Scheffer in september 2002 ,,niet noodzakelijk'' vond. Nu komt het er dus toch. Achteraf, net als na de Kosovo-crisis. ,,Wij moeten vooral leren uit wat is geschied'', zegt Balkenende in de chambre de réflexion: ,,De regering wil ook lessen trekken uit het gebeurde.''

Dit onderzoek is tot stand gekomen aan de hand van openbare bronnen in binnen- en buitenland. Daarnaast zijn interne stukken gebruikt van de ministeries van Algemene Zaken, Defensie en Buitenlandse Zaken en is informatie verschaft door achttien betrokken politici, Nederlandse en buitenlandse diplomaten, ambtenaren en wetenschappers, die vanwege de gevoeligheid van het onderwerp niet geciteerd willen worden.

NRC, 12 juni 2004