PDA

Bekijk Volledige Versie : Open brief van achttien hoogleraren,..



tr_imparator
26-10-06, 20:55
Open brief van achttien hoogleraren


Achttien hoogleraren die zich aan acht verschillende universiteiten vanuit uiteenlopende wetenschappelijke disciplines bezighouden met vraagstukken van migratie en integratie wenden zich met deze open brief tot u.
Aan de leden en plaatsvervangend leden van de

Vaste Commissie voor Justitie van de

Eerste Kamer der Staten-Generaal


HE/jv/0210062 oktober 2006

Open brief inzake voorstel Wet inburgering (30308)

Geachte leden van de Eerste Kamer,

Achttien hoogleraren die zich aan acht verschillende universiteiten vanuit uiteenlopende wetenschappelijke disciplines bezighouden met vraagstukken van migratie en integratie wenden zich met deze open brief tot u omdat zij zich ernstig zorgen maken over het Voorstel voor de Wet inburgering (30308) dat bij uw Kamer in behandeling is. Het voorstel heeft als doel de integratie van immigranten te bevorderen door hen Nederlands te laten leren en hen vertrouwd te maken met de Nederlandse samenleving. Wij onderschrijven deze doelstellingen volmondig, maar betwijfelen ernstig of het voorstel, eenmaal wet geworden, daadwerkelijk kan bijdragen aan de verwezenlijking hiervan. Bovendien menen wij dat invoering van de wet bezwaarlijke neveneffecten zou hebben, terwijl er naar ons oordeel een eenvoudiger en effectiever alternatief bestaat.

In het wetsvoorstel wordt een onderscheid gemaakt tussen immigranten die na de invoering binnenkomen (‘nieuwkomers’) en immigranten die bij invoering al in Nederland zijn (‘oudkomers’). Voor beide groepen geldt de verplichting een bepaald kennisniveau te behalen. Dat niveau is zo hoog dat nu al is te voorzien dat een aanmerkelijk deel van beide groepen dit niveau niet zal behalen. De overheid betaalt het cursusaanbod voor oudkomers. Nieuwkomers moeten de cursuskosten gedeeltelijk of volledig zelf betalen. Omdat velen daartoe niet in staat zullen zijn, wordt een stelsel van leningen in het leven geroepen. Vervolgens zijn voor beide groepen nieuwe verblijfsrechtelijke sancties en bestuurlijke boetes voorzien.

Wij zijn ons ervan bewust dat het herziene wetsvoorstel zoals dit de Eerste Kamer heeft bereikt - mede als gevolg van acties van gemeenten, adviezen van verschillende instanties en het ingrijpen van de Tweede Kamer - op belangrijke punten verschilt van de oorspronkelijke plannen.

Voorjaar 2004 was de regering voornemens alle buiten de EU geboren ingezetenen een inburgeringsplicht op te leggen. Dat plan zou er onder meer toe hebben geleid dat 14 van de 150 toenmalige leden van de Tweede Kamer bij het gemeentebestuur van hun woonplaats zouden moeten hebben aantonen dat zij voldoende waren ingeburgerd. Toen één van de betrokken Kamerleden vroeg of dat plan niet in strijd was met art. 1 Grondwet, antwoordde de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dat de Grondwet toelaat “ongelijke groepen ongelijk te behandelen” (TK 27083, nr. 44, p. 29).

Bij indiening in september 2005 voorzag het wetsvoorstel in een verschil in behandeling van geboren, genaturaliseerde en Antilliaanse/Arubaanse Nederlanders. Door ingrijpen van de Tweede Kamer en het advies van de Raad van State van 3 augustus 2006 is intussen ook dat element, dat kennelijk strijdig was met diverse internationale verdragen, grotendeels uit het wetsvoorstel verdwenen. De regering beoogt derhalve met dit wetsvoorstel niet langer het opleggen van een inburgeringsplicht aan Nederlanders.

Een derde belangrijke, van realisme getuigende verandering is dat aan hier al langer wonende oudkomers, net als onder de huidige regels, een inburgeringsvoorziening wordt aangeboden.

Desondanks zijn wij van oordeel dat nog steeds een groot aantal bestuurlijke, economische, morele en juridische argumenten pleit tegen de regeling van het wetsvoorstel in zijn gewijzigde vorm. Wij lichten die argumenten hieronder kort toe. Aan het slot van deze brief noemen wij een alternatief dat op korte termijn is te realiseren.

Bestuurlijke argumenten

Het uitgangspunt van het opleggen van een leerplicht aan volwassen ingezetenen, terwijl zij een belangrijk deel van de kosten van het onderwijs zelf moeten opbrengen, brengt hoge uitvoeringslasten voor de centrale overheid en de gemeenten met zich. De oprichting van twee grote aparte databanken met persoonsgegevens, de beoogde halfslachtige marktwerking bij het cursusaanbod, het ingewikkelde stelsel van “eigen verantwoordelijkheid voor kosten”, leningen, terugbetalingen en kwijtscheldingen en het uitgebreide stelsel van bestuurlijke boetes zijn vijf voorbeelden van kostenopdrijvende uitvoeringsmaatregelen. Er is geen enkele andere EU-lidstaat die een dergelijk complex inburgeringstelsel met een zo omvangrijk administratief apparaat kent, dan wel wil invoeren. Duitsland en Oostenrijk, bijvoorbeeld, kennen ook een wettelijk geregelde inburgeringsplicht voor nieuwe en reeds langer gevestigde immigranten, maar de administratie ervan is veel eenvoudiger. Niet voor niets vrezen de gemeenten dat een onevenredig groot deel van de beschikbare overheidsmiddelen voor de uitvoeringslasten nodig zal zijn.


Wij zijn geen tegenstanders van het opleggen van een inburgeringsverplichting aan bepaalde groepen. Die verplichting bestaat nu ook al onder de huidige Wet inburgering nieuwkomers (WIN). Echter, een zo complexe regeling als die waarin het wetsvoorstel voorziet, kan alleen maar leiden tot talloze verzoeken om uitzonderingsbepalingen en navenant veel juridische procedures. Hierdoor zullen de transactiekosten van dit voorstel nog verder oplopen en blijven nog minder middelen over voor het eigenlijke doel: nieuwkomers Nederlands leren en hen vertrouwd maken met de Nederlandse samenleving.

Economische argumenten

Het voorgestelde Nederlandse inburgeringsbeleid schrikt hoogopgeleide migranten af. En dat terwijl de regering juist haar uiterste best doet Nederland tot een aantrekkelijke bestemming voor ‘kennismigranten’ te maken. Nederland is in dit streven echter niet uniek. Als hoog opgeleide kennismigranten de keus hebben, zullen zij de voorkeur geven aan landen met een minder kortzichtige en nationalistische benadering van immigranten. Arbeidsmigranten zijn volgens het wetsvoorstel aanvankelijk vrijgesteld van de wettelijke inburgeringsplicht, maar zij kunnen daaraan bij langer verblijf in Nederland toch weer worden onderworpen. De internationalisering van de economie maakt dat kennis van de Nederlandse taal niet voor elke functie in Nederland noodzakelijk is, met name niet in het multinationale bedrijfsleven. Het nieuwe inburgeringsbeleid, waarvan dit wetsvoorstel het kernstuk moet zijn, heeft de naam van Nederland als handels- en dienstverleningsland in Europa en daarbuiten geen goed gedaan.


Ook het kostenargument dient naar onze opvatting een rol te spelen bij de beoordeling van het thans voorliggende voorstel. Een vergelijking met Duitsland leert dat grootschalig taalonderwijs voor immigranten veel sneller, eenvoudiger en goedkoper kan worden geregeld dan op de manier voorzien in wetsvoorstel 30308. Alleen het wetsvoorstel zelf telt al 26 pagina’s. Daarnaast komen nog één of meer uitgebreide Amvb’s, ministeriële regelingen en gemeenteverordeningen.

De Duitse regeling, die begin 2005 werd ingevoerd, telt vijf artikelen in de Aufenthaltsgesetz en 23 artikelen in de Durchführungsverordnung, in totaal zes bladzijden in het Bundesgesetzblatt. In Duitsland heeft men geprobeerd van de Nederlandse fouten te leren. Er is daar geen monopolie op het aanbod van de cursussen, er is geen plicht om voor een examen te slagen en geen ingewikkeld stelsel van bestuurlijke boetes. Minder regels en minder bureaucratie leiden tot lagere uitvoeringskosten. Volgens de officiële evaluatie in mei 2006, binnen anderhalf jaar na invoering, waren er in heel Duitsland bijna 2.200 erkende aanbieders cursussen Duitse taal en integratie, en waren bijna 170.000 migranten met een cursus begonnen (eenderde verplicht, tweederde vrijwillig). De deelnemers aan de taalcursussen betalen één euro per lesuur (zie § 9(3) van de Integrationsverordnung).

Morele argumenten

Invoering van het wetsvoorstel zou betekenen dat immigranten met de laagste opleiding en inkomens absoluut en relatief de grootste inspanning moeten leveren en de hoogste kosten moeten maken. Dit komt omdat van alle immigranten, ongeacht hun taalkennis bij aanvang, hun opleidingsniveau en hun leeftijd tussen 18 en 60 jaar, wordt geëist dat zij hetzelfde niveau van taalkennis bereiken. Immigranten met een lage opleiding lopen de grootste kans dat zij niet tijdig het vereiste niveau zullen bereiken of dat niveau niet al bij de eerste examenpoging zullen hebben bereikt. Zij lopen dus de grootste kans dat zij de kosten van de opleiding grotendeels of volledig moeten betalen, meerdere keren examengeld moeten betalen en een bestuurlijke boete opgelegd krijgen. De zwaarste lasten worden hiermee op de zwakste schouders gelegd. Ondanks alle dreigementen en sancties zullen juist veel immigranten in een zwakke positie niet meedoen of afhaken, hetzij omdat zij de kosten niet kunnen opbrengen, hetzij omdat zij de kans op het met succes afleggen van een toets op een voor hen zeer hoog niveau op voorhand niet hoog inschatten. Dat is een averechts effect van het wetsvoorstel.

Bovendien biedt het wetsvoorstel geen garantie tegen het fenomeen dat straks op de ‘vrije markt’ vooral cursussen voor beter opgeleide immigranten en minder of onvoldoende voor laag opgeleide of ongeletterde nieuwe immigranten worden aangeboden. De laatste vormen immers een minder aantrekkelijke doelgroep, omdat in hen meer energie moet worden geïnvesteerd en zij minder te besteden hebben. De gedachte bekruipt ons dat het wetsvoorstel dat zegt het faciliteren van integratie te beogen, in de praktijk eerder extra barrières hiervoor zal opwerpen.

De Raad van State stelt in zijn advies over het voorliggende wetsvoorstel van 3 augustus 2006: “Iemand verplichten tot iets waar hij niet toe in staat is, brengt hem in een overmachtssituatie.” Verder constateert de Raad van State dat “een sanctie alleen mogelijk zal zijn – en alleen mogelijk behoort te zijn – als sprake is van verwijtbaarheid.” Ook de Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ) wees hierop al in haar advies van 10 maart 2005. Volgens het wetsvoorstel kan geen bestuurlijke boete worden opgelegd voorzover de overtreding de overtreder niet kan worden verweten (art. 38). Een soortgelijke redelijke regel ontbreekt echter in de bepaling over de nieuwe verblijfsrechtelijke sancties (art. 54).

Momenteel rondt ongeveer tweederde van alle inburgeringsplichtige nieuwkomers daadwerkelijk de inburgeringscursus af. Volgens de Jaarnota Integratie 2005 van SCP, WODC en CBS behaalt van hen slechts ongeveer 40 % het thans nagestreefde minimale eindniveau. Het na invoering van het voorstel voorziene eindniveau is hoger dan het huidige. Er is daarom een aanmerkelijke kans dat een nog groter deel van de cursisten dit niveau niet zal halen. Dit kan betekenen dat vanaf 2010 aan het merendeel van de nieuwkomers elke twee jaar een bestuurlijke boete wordt opgelegd, terwijl ook de verblijfszekerheid van deze grote groep mensen langdurig op het laagste niveau blijft. Vrouwelijke nieuwkomers zullen veel langer dan nu van hun partners afhankelijk blijven. Wij vragen ons ook hier af of deze effecten moreel verantwoord zijn en of dit werkelijk aan de integratie van de betrokkenen zal bijdragen.

Juridische argumenten

Het wetsvoorstel is gebrekkig omdat wezenlijke elementen van de nieuwe verplichtingen die aan personen worden opgelegd niet in het voorstel zelf worden geregeld maar aan lagere wetgeving worden overgelaten. Zo ontbreekt in het wetsvoorstel een regeling van de hoogte van het vereiste niveau van taalkennis. Welke kosten nieuwkomers minimaal en maximaal zullen moeten maken voor het verwerven van de vereiste taalkennis valt uit het wetsvoorstel niet af te leiden. Voor oudkomers bevat het wetsvoorstel op dit punt wel een duidelijke regeling in art. 23.

Het voorstel voorziet ook niet in enige voorafgaande invloed van de Staten-Generaal op de uitvoeringsregels op deze zeer essentiële punten. Naar het voorkomt, is een dergelijke wetgevingstechniek in strijd met de Aanwijzingen voor de regelgeving.

De Raad van State heeft in zijn advies van 3 augustus 2006 aangegeven dat het opleggen van de inburgeringsplicht aan bepaalde groepen vreemdelingen in strijd komt met Associatieverdragen die de EG met derde landen heeft gesloten en met Richtlijn 2003/109/EG inzake de status van langdurig ingezeten burgers van derde landen. Het opleggen van de inburgeringsplicht aan Turkse burgers, die vallen onder de werkingssfeer van de Associatie EEG-Turkije, is in strijd met het discriminatieverbod in de Associatieovereenkomst. Aan Nederlanders wordt immers geen inburgeringsplicht opgelegd. Bovendien is het opleggen van de nieuwe verplichtingen aan Turkse werknemers en hun gezinsleden die rechtmatig in Nederland verblijven, strijdig met de standstillbepaling in de Associatie EEG-Turkije. Die bepaling verbiedt de invoering van nieuwe beperkingen van toegang tot arbeid en verblijfsrecht. De voorgestelde inburgeringsplicht maakt de feitelijke mogelijkheid om te werken afhankelijk van het cursusaanbod. De verblijfsrechtelijke sancties in het wetsvoorstel betekenen dat de positie van de betrokkenen minder gunstig wordt in vergelijking met de geldende regels. Burgers van Turkije vormen de grootste groep niet-Nederlanders die rechtmatig in Nederland wonen.

Sinds januari 2006 hebben burgers van landen buiten de EU die langer dan vijf jaar legaal in Nederland wonen en voldoen aan de andere voorwaarden van Richtlijn 2003/109/EG inzake de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, recht op een EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. Nederland heeft ten onrechte de nationale wetgeving niet tijdig aangepast aan die richtlijn (zie TK 30567, nr. 6). Op de website van de IND werd tot eind september ten onrechte gesteld dat de richtlijn voor Nederland nog niet in werking is getreden en dat men die nieuwe vergunning in Nederland nog niet kan aanvragen.

Dit betekent dat de voorgestelde inburgeringsplicht niet kan gelden voor oudkomers die voor inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel vijf jaar rechtmatig in Nederland verbleven en voldeden aan de andere voorwaarden van de genoemde richtlijn: voldoende inkomen, een ziektekostenverzekering en geen ernstig strafblad. De regering kan niet enerzijds meedelen dat oudkomers die status nog niet kunnen aanvragen en anderzijds de betrokken personen straks die status onthouden op basis van een integratievoorwaarde die volgens het EU-recht en het Nederlandse recht nu (nog) niet geldt.

Een aanmerkelijk deel van de ingezetenen uit landen buiten de EU verblijft langer dan vijf jaar legaal in Nederland en voldoet ook aan de andere voorwaarden van de richtlijn. De veel te late implementatie van die richtlijn en het langdurige uitstel van het wetsvoorstel 30308 hebben tot gevolg dat de betrokken derdelanders niet met terugwerkende kracht aan de nieuwe inburgeringsplicht kunnen worden onderworpen. De leerplicht voor volwassenen kan hun niet worden opgelegd, omdat de richtlijn in art. 11(1)(b) gelijke behandeling van langdurig ingezetenen en eigen burgers op het punt van onderwijs voorschrijft. De nieuwe verblijfsrechtelijke sanctie kan evenmin op hen worden toegepast.

Er is een alternatief

Gezien bovenstaande argumenten geven wij u in ernstige overweging het wetsvoorstel niet te aanvaarden en de regering uit te nodigen op korte termijn een wetsvoorstel tot beperkte wijziging van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) in te dienen.


Met de WIN is sinds 1998 ervaring opgedaan. Op grond van deze wet hebben de afgelopen jaren grote aantallen immigranten onderwijs in de Nederlandse taal gevolgd. Bovendien is zowel het bereik als het percentage nieuwkomers dat de cursus succesvol afrondt van jaar op jaar toegenomen. Helaas is onder hen het aandeel dat het volgens de WIN minimaal vereiste niveau bereikt nog altijd aan de lage kant. Men kan echter ook redeneren dat dit niveau te hoog is vastgesteld, gegeven het startniveau van de gemiddelde nieuwkomer en het beschikbare aantal lesuren. Bij de oudkomers, die buiten de werking van de WIN vallen, is de kennistoename als gevolg van de cursus in veel gevallen zo gering dat men zich serieus moet afvragen of het hier wel om een verantwoorde investering gaat – hoe cynisch dit ook moge klinken (zie: SCP, WODC, CBS, Jaarrapport Integratie 2005, p.39). Mocht men desondanks, in navolging van het wetsvoorstel 30308, de werkingssfeer van de WIN willen uitbreiden tot oudkomers, dan kan dit eenvoudig door de regeling van het gemeentelijk aanbod van inburgeringsvoorzieningen aan hen, zoals voorzien in de artikelen 19-24 van het wetsvoorstel, toe te voegen aan de WIN. Op deze manier worden veel van de negatieve neveneffecten, de onnodige kosten, de complexiteit, de onbillijkheid en de onrechtmatigheid van de regeling van het wetsvoorstel 30308 vermeden.


Tot toelichting van het voorgaande zijn wij graag bereid.


Hoogachtend,

Prof.dr. J.M.M. van Amersfoort, Amsterdam (UvA)

Prof.mr. J.E. Goldschmidt, Utrecht

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg, Leiden

Prof.dr. R.S. Gowricharn, Tilburg

Prof.mr. Th.C. van Boven, Maastricht

Prof.mr. C.A. Groenendijk, Nijmegen

Prof.dr. F. Bovenkerk, Utrecht

Prof.mr. C.A.J.M. Kortmann, Nijmegen

Prof.dr. P.C. Emmer, Leiden

Prof.dr. J. Lucassen, Amsterdam (VU)

Prof.dr. G.J.A.G. Extra, Tilburg

Prof.dr. L.A.C.J. Lucassen, Leiden

Prof.dr. G.B.M. Engbersen, Rotterdam

Prof.dr. P.L. Meurs, Rotterdam/WRR

Prof.dr. H.B. Entzinger, Rotterdam

Prof.dr. M.J.A. Penninx, Amsterdam (UvA)

Prof.dr. H. Ghorashi, Amsterdam (VU)

Prof.dr. W.A. Shadid, Tilburg


Namens hen:

Prof.dr. H.B. Entzinger

Hoogleraar Migratie- en integratiestudies

Erasmus Universiteit Rotterdam



11 oktober 2006


nrc.nl