super ick
08-04-16, 06:31
De EU is niet democratisch
De EU en democratie zijn ‘als water en vuur', aldus Peter van Ham van Instituut Clingendael. Europese elites gaan ongecontroleerd hun gang en wij als burgers hebben het nakijken; de eigen regering is verworden tot een uitvoerder van Brusselse dictaten en de nationale democratie komt in gevaar. De laatstverschenen Eurobarometer van november 2013 laat zien dat slechts 43 procent van de Europese burgers erg of enigszins tevreden is over de manier waarop de democratie in de Europese Unie werkt, terwijl 46 procent hierover niet geheel of zelfs geheel niet te spreken is. De publieke opinie strookt dus niet met de grondslag van de EU, want in de Europese verdragen staan democratie en mensenrechten juist centraal. Is de voorstelling van de EU als een democratische waardengemeenschap dan alleen maar retoriek?
Nieuw is het idee dat de EU ondemocratisch is in ieder geval niet. Binnen een beperkte kring van specialisten en direct betrokkenen was het vraagstuk van de democratische controle op de Europese besluitvorming al in de jaren zestig een thema. Toen maakte de Europese Commissie in het kader van het landbouwbeleid een budget vrij waarover de nationale parlementen van de lidstaten geen enkele zeggenschap hadden. Moest de overdracht van dit soort bevoegdheden niet samen gaan met het versterken van het op dat moment nog tamelijk tandeloze Europees Parlement? En moest dat Parlement dan niet rechtstreeks gekozen te worden, zoals uiteindelijk in 1979 voor het eerst gebeurde? Of was dat, zo lang het Parlement zo weinig te zeggen had, juist ongepast, omdat dan onterecht de indruk werd gewekt dat er op Europees niveau een democratie bestond?
Toen de EU vanaf de jaren negentig met uitgebreide bevoegdheden meer merkbaar in het dagelijks leven begon door te dringen, kreeg de vraag naar het democratische gehalte van de EU een nog grotere urgentie. Sindsdien hebben zowel het Europees Parlement als de nationale parlementen nieuwe bevoegdheden en mogelijkheden gekregen om invloed uit te oefenen, maar toch heeft zich in de publieke meningsvorming sterk de gedachte opgedrongen dat de Europese Unie niet werkelijk democratisch is.
Maar is dat ook daadwerkelijk het geval? Met een eenvoudig ‘ja' of ‘nee' is die vraag niet te beantwoorden, al is het maar omdat ideeën over wat democratie is of zou moeten zijn uiteenlopen en een democratie ook in de praktijk verschillende vormen kan aannemen. Voor zowel burgers als politici en wetenschappers is de nationale democratie, waarmee we bekend en vertrouwd zijn, het meest natuurlijke referentiekader. De vraag of de Europese Unie democratisch is leggen we dan ook nogal eens langs de meetlat van de nationale democratie, met vaak een negatief oordeel tot gevolg.
Veelgehoord is de klacht dat de Europese Raad van Ministers door geen enkel vertegenwoordigend orgaan naar huis gestuurd kan worden. Het Europees Parlement heeft hiertoe niet de bevoegdheid en een nationaal parlement kan hoogstens het vertrouwen in de eigen minister opzeggen. Dat wringt. Maar wat is het alternatief? De EU is geen federatie dus blijft een intergouvernementeel orgaan zoals de Raad van Ministers dominant en zijn de nationale vertegenwoordigers die daarin zitting hebben enkel aan hun eigen parlementen verantwoording schuldig. Maar paradoxaal genoeg kan juist het idee van een Europese federatie, met een Europese regering die door het Europees Parlement weggestuurd kan worden, niet bepaald rekenen op enthousiasme onder burgers. De Europese Unie modelleren naar de democratische praktijk die binnen de nationale democratie gebruikelijk is, lijkt dus (in ieder geval voorlopig) geen waarschijnlijk scenario.
Zolang de Europese Unie een mengvorm blijft van supranationaal en intergouvernementeel bestuur zal de democratie binnen die Unie er dus onvermijdelijk anders blijven uitzien dan die op het nationale niveau. Dat neemt niet weg dat er ook op Europees niveau ‘checks' en ‘balances' zijn , die de legitimiteit van de besluitvorming bevorderen omdat de belangen van alle groepen en nationaliteiten kunnen worden ingebracht. Europese besluiten kunnen pas worden genomen als een meerderheid binnen zowel de Europese Commissie als het Europees Parlement en de Raad daarmee instemt. Verdragswijzigingen kunnen zelfs alleen doorgevoerd worden met instemming van de regeringen en parlementen van alle achtentwintig lidstaten, die elk op nationaal niveau verantwoording schuldig zijn aan hun burgers. Besluitvorming in de Europese Unie is dus bijzonder gelaagd. We hebben directe invloed op de samenstelling van het Europees Parlement en het nationale parlement. Langs die weg kunnen we onze stem laten horen, maar directe doorslaggevende invloed op de besluitvorming hebben we niet.
De vele ‘checks' en ‘balances' die mogelijk moeten maken dat alle stemmen in de Europese Unie worden gehoord en in de besluitvorming meegewogen, vormen voor burgerparticipatie paradoxaal genoeg juist een belemmering. De besluitvormingsprocedures zijn bijzonder complex en de uitkomsten zijn vaak compromissen tussen een veelheid aan opvattingen en belangen, waarin de individuele burger zich lang niet altijd goed herkent. Zoals de eerder aangehaalde Eurobarometer uitwijst, heeft het overgrote deel van de kiezers dan ook het gevoel dat zijn stem niet of nauwelijks telt in de Europese Unie. Raar is dat niet: we wonen immers met meer dan 500 miljoen mensen in de EU, en onze belangen lopen vaak sterk uiteen.
Gebrekkige democratische legitimiteit kon vanuit Europa lange tijd verantwoord worden met het argument dat de EU vooral was opgezet voor het nemen van politiek-neutrale besluiten waar wij nooit slechter van konden worden. De EU was een technocratisch systeem, en daarbinnen zou een democratie alleen maar verlammend werken. Legitimiteit zou de Unie vooral ontlenen aan de geboekte resultaten (zogenaamde ‘output-legitimatie'). Zeker na de Eurocrisis is deze visie onhoudbaar geworden: de Unie boekt niet de gewenste resultaten en het is evident dat haar besluiten allesbehalve politiek neutraal zijn.
Wat is dan de oplossing? Ook op nationaal niveau bestaan legitimiteitsproblemen - alleen al de voortdurende discussie over de ‘kloof' tussen burgers en politici toont dit aan. Wellicht kan de omgang met deze problemen ons helpen om het democratische tekort van de EU te lijf te gaan. Een belangrijk verschil is dat we op het nationale niveau, ondanks de scepsis ten aanzien van politiek en parlement, meer vertrouwd zijn met het politieke spel en de spelers. We hebben in de Haagse politiek niet per se meer inspraak dan op Europees niveau, maar onze rol als toeschouwer van het politieke theater dat zich dagelijks voor ons in de media ontvouwt geeft ons wel een gevoel van herkenning en wellicht ook een zekere mate van betrokkenheid. Goede berichtgeving over Europese politiek is nog altijd redelijk schaars, want de ingewikkelde compromisvorming op Europees niveau is moeilijk op een aansprekende en begrijpelijke manier te beschrijven. ‘Brussel' blijft daardoor voor ons dus ver weg en abstract.
Nationale politici benutten die abstractie maar al te graag. Zo blijven Den Haag en Brussel twee verschillende werelden en dat idee voeden zij aldoor. Het is voor hen verleidelijk om moeilijke beslissingen waarvoor zij de electorale gevolgen niet wensen te dragen af te wentelen op het ‘verre' Brussel. Daarmee wekken ze echter de indruk dat we onze nationale politici niet meer ter verantwoording kunnen roepen wanneer zij Europese politiek bedrijven. In werkelijkheid maken de nationale democratieën echter een wezenlijk onderdeel uit van de Europese democratie. De discussie over het ‘democratisch tekort' in de Europese Unie gaat dus ook de nationale democratieën aan. De eigen legitimiteitsproblemen waarmee ze worstelen zijn er waarschijnlijk zelfs direct mee verweven.
Dan blijft het de vraag of de EU door ons als burgers ooit als een echte democratie zal worden ervaren. Zolang de inrichting van de eigen democratische natiestaat de maatstaf blijft zal de EU niet snel aan de verwachtingen kunnen voldoen. Ook het idee dat de ‘eigen' natiestaat duidelijk af te scheiden valt van het Europese bestel gaat niet op. De werkelijkheid is dat we terechtgekomen zijn in een meerdimensionale bestuursvorm die het midden houdt tussen een federatie en een internationale organisatie, waarin bekende vormen van democratie en vertegenwoordiging maar ten dele bevredigend werken, maar nieuwe vormen ook nog niet volledig voldoen. Zelfs al zouden we de Europese Unie verlaten, dan zouden we door de grote economische verwevenheid met de ons omringende landen geen werkelijke nationale soevereiniteit en democratische zeggenschap terugkrijgen en alleen in een andere machtsrelatie tot Brussel komen te staan.
Welke richting we ook uit gaan, de democratische inrichting van de EU zal anders zijn dan de staatsinrichting die we gewend zijn. Nationale en Europese vertegenwoordigende stelsels werken samen, overlappen elkaar en werken elkaar zelfs hier en daar tegen. Binnen die kaders moet een Europese democratie gestalte krijgen, maar hoe precies weet niemand, ook de experts niet. Altijd zal het, net als in het verleden overigens, wel ergens blijven wringen of schuren, en altijd zal dat ook aanleiding blijven geven voor discussie en strijd. Misschien is dat ook wat de democratie bij uitstek kenmerkt: dat er altijd over gesproken wordt en er strijd is over de inrichting en definitie ervan. De oplaaiende discussie over het democratisch tekort in de Europese Unie is dus niet alleen een signaal van ontevredenheid, maar ook inherent aan elke vorm van democratisch bestuur.
De EU is niet democratisch - Europese verkiezingen 2014 (http://www.ru.nl/europeseverkiezingen/brochure/cliches/eu-democratisch/)
De EU en democratie zijn ‘als water en vuur', aldus Peter van Ham van Instituut Clingendael. Europese elites gaan ongecontroleerd hun gang en wij als burgers hebben het nakijken; de eigen regering is verworden tot een uitvoerder van Brusselse dictaten en de nationale democratie komt in gevaar. De laatstverschenen Eurobarometer van november 2013 laat zien dat slechts 43 procent van de Europese burgers erg of enigszins tevreden is over de manier waarop de democratie in de Europese Unie werkt, terwijl 46 procent hierover niet geheel of zelfs geheel niet te spreken is. De publieke opinie strookt dus niet met de grondslag van de EU, want in de Europese verdragen staan democratie en mensenrechten juist centraal. Is de voorstelling van de EU als een democratische waardengemeenschap dan alleen maar retoriek?
Nieuw is het idee dat de EU ondemocratisch is in ieder geval niet. Binnen een beperkte kring van specialisten en direct betrokkenen was het vraagstuk van de democratische controle op de Europese besluitvorming al in de jaren zestig een thema. Toen maakte de Europese Commissie in het kader van het landbouwbeleid een budget vrij waarover de nationale parlementen van de lidstaten geen enkele zeggenschap hadden. Moest de overdracht van dit soort bevoegdheden niet samen gaan met het versterken van het op dat moment nog tamelijk tandeloze Europees Parlement? En moest dat Parlement dan niet rechtstreeks gekozen te worden, zoals uiteindelijk in 1979 voor het eerst gebeurde? Of was dat, zo lang het Parlement zo weinig te zeggen had, juist ongepast, omdat dan onterecht de indruk werd gewekt dat er op Europees niveau een democratie bestond?
Toen de EU vanaf de jaren negentig met uitgebreide bevoegdheden meer merkbaar in het dagelijks leven begon door te dringen, kreeg de vraag naar het democratische gehalte van de EU een nog grotere urgentie. Sindsdien hebben zowel het Europees Parlement als de nationale parlementen nieuwe bevoegdheden en mogelijkheden gekregen om invloed uit te oefenen, maar toch heeft zich in de publieke meningsvorming sterk de gedachte opgedrongen dat de Europese Unie niet werkelijk democratisch is.
Maar is dat ook daadwerkelijk het geval? Met een eenvoudig ‘ja' of ‘nee' is die vraag niet te beantwoorden, al is het maar omdat ideeën over wat democratie is of zou moeten zijn uiteenlopen en een democratie ook in de praktijk verschillende vormen kan aannemen. Voor zowel burgers als politici en wetenschappers is de nationale democratie, waarmee we bekend en vertrouwd zijn, het meest natuurlijke referentiekader. De vraag of de Europese Unie democratisch is leggen we dan ook nogal eens langs de meetlat van de nationale democratie, met vaak een negatief oordeel tot gevolg.
Veelgehoord is de klacht dat de Europese Raad van Ministers door geen enkel vertegenwoordigend orgaan naar huis gestuurd kan worden. Het Europees Parlement heeft hiertoe niet de bevoegdheid en een nationaal parlement kan hoogstens het vertrouwen in de eigen minister opzeggen. Dat wringt. Maar wat is het alternatief? De EU is geen federatie dus blijft een intergouvernementeel orgaan zoals de Raad van Ministers dominant en zijn de nationale vertegenwoordigers die daarin zitting hebben enkel aan hun eigen parlementen verantwoording schuldig. Maar paradoxaal genoeg kan juist het idee van een Europese federatie, met een Europese regering die door het Europees Parlement weggestuurd kan worden, niet bepaald rekenen op enthousiasme onder burgers. De Europese Unie modelleren naar de democratische praktijk die binnen de nationale democratie gebruikelijk is, lijkt dus (in ieder geval voorlopig) geen waarschijnlijk scenario.
Zolang de Europese Unie een mengvorm blijft van supranationaal en intergouvernementeel bestuur zal de democratie binnen die Unie er dus onvermijdelijk anders blijven uitzien dan die op het nationale niveau. Dat neemt niet weg dat er ook op Europees niveau ‘checks' en ‘balances' zijn , die de legitimiteit van de besluitvorming bevorderen omdat de belangen van alle groepen en nationaliteiten kunnen worden ingebracht. Europese besluiten kunnen pas worden genomen als een meerderheid binnen zowel de Europese Commissie als het Europees Parlement en de Raad daarmee instemt. Verdragswijzigingen kunnen zelfs alleen doorgevoerd worden met instemming van de regeringen en parlementen van alle achtentwintig lidstaten, die elk op nationaal niveau verantwoording schuldig zijn aan hun burgers. Besluitvorming in de Europese Unie is dus bijzonder gelaagd. We hebben directe invloed op de samenstelling van het Europees Parlement en het nationale parlement. Langs die weg kunnen we onze stem laten horen, maar directe doorslaggevende invloed op de besluitvorming hebben we niet.
De vele ‘checks' en ‘balances' die mogelijk moeten maken dat alle stemmen in de Europese Unie worden gehoord en in de besluitvorming meegewogen, vormen voor burgerparticipatie paradoxaal genoeg juist een belemmering. De besluitvormingsprocedures zijn bijzonder complex en de uitkomsten zijn vaak compromissen tussen een veelheid aan opvattingen en belangen, waarin de individuele burger zich lang niet altijd goed herkent. Zoals de eerder aangehaalde Eurobarometer uitwijst, heeft het overgrote deel van de kiezers dan ook het gevoel dat zijn stem niet of nauwelijks telt in de Europese Unie. Raar is dat niet: we wonen immers met meer dan 500 miljoen mensen in de EU, en onze belangen lopen vaak sterk uiteen.
Gebrekkige democratische legitimiteit kon vanuit Europa lange tijd verantwoord worden met het argument dat de EU vooral was opgezet voor het nemen van politiek-neutrale besluiten waar wij nooit slechter van konden worden. De EU was een technocratisch systeem, en daarbinnen zou een democratie alleen maar verlammend werken. Legitimiteit zou de Unie vooral ontlenen aan de geboekte resultaten (zogenaamde ‘output-legitimatie'). Zeker na de Eurocrisis is deze visie onhoudbaar geworden: de Unie boekt niet de gewenste resultaten en het is evident dat haar besluiten allesbehalve politiek neutraal zijn.
Wat is dan de oplossing? Ook op nationaal niveau bestaan legitimiteitsproblemen - alleen al de voortdurende discussie over de ‘kloof' tussen burgers en politici toont dit aan. Wellicht kan de omgang met deze problemen ons helpen om het democratische tekort van de EU te lijf te gaan. Een belangrijk verschil is dat we op het nationale niveau, ondanks de scepsis ten aanzien van politiek en parlement, meer vertrouwd zijn met het politieke spel en de spelers. We hebben in de Haagse politiek niet per se meer inspraak dan op Europees niveau, maar onze rol als toeschouwer van het politieke theater dat zich dagelijks voor ons in de media ontvouwt geeft ons wel een gevoel van herkenning en wellicht ook een zekere mate van betrokkenheid. Goede berichtgeving over Europese politiek is nog altijd redelijk schaars, want de ingewikkelde compromisvorming op Europees niveau is moeilijk op een aansprekende en begrijpelijke manier te beschrijven. ‘Brussel' blijft daardoor voor ons dus ver weg en abstract.
Nationale politici benutten die abstractie maar al te graag. Zo blijven Den Haag en Brussel twee verschillende werelden en dat idee voeden zij aldoor. Het is voor hen verleidelijk om moeilijke beslissingen waarvoor zij de electorale gevolgen niet wensen te dragen af te wentelen op het ‘verre' Brussel. Daarmee wekken ze echter de indruk dat we onze nationale politici niet meer ter verantwoording kunnen roepen wanneer zij Europese politiek bedrijven. In werkelijkheid maken de nationale democratieën echter een wezenlijk onderdeel uit van de Europese democratie. De discussie over het ‘democratisch tekort' in de Europese Unie gaat dus ook de nationale democratieën aan. De eigen legitimiteitsproblemen waarmee ze worstelen zijn er waarschijnlijk zelfs direct mee verweven.
Dan blijft het de vraag of de EU door ons als burgers ooit als een echte democratie zal worden ervaren. Zolang de inrichting van de eigen democratische natiestaat de maatstaf blijft zal de EU niet snel aan de verwachtingen kunnen voldoen. Ook het idee dat de ‘eigen' natiestaat duidelijk af te scheiden valt van het Europese bestel gaat niet op. De werkelijkheid is dat we terechtgekomen zijn in een meerdimensionale bestuursvorm die het midden houdt tussen een federatie en een internationale organisatie, waarin bekende vormen van democratie en vertegenwoordiging maar ten dele bevredigend werken, maar nieuwe vormen ook nog niet volledig voldoen. Zelfs al zouden we de Europese Unie verlaten, dan zouden we door de grote economische verwevenheid met de ons omringende landen geen werkelijke nationale soevereiniteit en democratische zeggenschap terugkrijgen en alleen in een andere machtsrelatie tot Brussel komen te staan.
Welke richting we ook uit gaan, de democratische inrichting van de EU zal anders zijn dan de staatsinrichting die we gewend zijn. Nationale en Europese vertegenwoordigende stelsels werken samen, overlappen elkaar en werken elkaar zelfs hier en daar tegen. Binnen die kaders moet een Europese democratie gestalte krijgen, maar hoe precies weet niemand, ook de experts niet. Altijd zal het, net als in het verleden overigens, wel ergens blijven wringen of schuren, en altijd zal dat ook aanleiding blijven geven voor discussie en strijd. Misschien is dat ook wat de democratie bij uitstek kenmerkt: dat er altijd over gesproken wordt en er strijd is over de inrichting en definitie ervan. De oplaaiende discussie over het democratisch tekort in de Europese Unie is dus niet alleen een signaal van ontevredenheid, maar ook inherent aan elke vorm van democratisch bestuur.
De EU is niet democratisch - Europese verkiezingen 2014 (http://www.ru.nl/europeseverkiezingen/brochure/cliches/eu-democratisch/)